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      姜愛華:推進政采“物有所值”制度目標實現

      2018年02月26日 09:07 來源:中國政府采購報打印

        ■ 姜愛華

        黨的十九大報告中關于財政改革的論述中首次引入了“績效”概念,提出要“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度,全面實施績效管理”。政府采購制度是一國預算制度的重要組成部分,因此也要以良好的績效作為制度訴求。但政府采購績效如何衡量?是節約資金的多少,還是采購對象質量的高低?還是其他標準?從全球近年的發展來看,無論是國際政府采購規則還是各國公共采購的實踐,都趨向于把“物有所值”作為公共采購所追求的共同目標。我國2013年全國政府采購工作網絡視頻會議上,財政部首次提出,在新形勢下,要確立政府采購“物有所值”制度目標。未來隨著我國政府采購制度逐步走向完善,這一制度目標也應得到強化。

        一、“物有所值”演變為政府采購制度目標的原因考察

        無論從經濟學、公共管理學,還是從全球公共采購的發展趨勢來看,“物有所值”(Value for Money,VfM)均為政府采購制度所追求的目標。

        (一)“物有所值”是所有采購的源動力

        從經濟學的視角來看,資源是稀缺的,因而無論何種類型的采購都涉及到一個核心命題:怎樣用最少的資源獲得最大的產出,即如何實現“物有所值”。從過去全球政府采購的實踐與發展來看,“低價”曾經是公共采購追求的單一目標,但導致采購質量不高,而近十幾年的實踐表明,不以價格作為唯一考量因素的“物有所值”目標逐漸被人們所接受。

        采購的最優結果應是采購對象質量最好、價格最低、風險最小,且恰好能滿足采購人的需求,但現實中難以同時實現。若在政府采購中一味地追求“價低”,供應商為維持合理的利潤水平,只能供應質量差一些的產品或服務。特別是,政府采購是政府宏觀調控的重要工具之一,承載了一些社會目標的實現,采購中更需要采購者通盤考慮,而不能絕對地以“最低價”作為取舍標準。

        (二)新公共管理運動催生“物有所值”

        英國較早提出政府采購“物有所值”概念。1988年,英國的格蘭迪(R. Glendinning)分析了政府公共支出中“物有所值”的核心含義。隨后,理論界著手研究衡量“物有所值”的定性標準和定量標準,以更好地指導實踐。英國財政部近年提出“物有所值是產品或服務全壽命周期內成本和質量的最優組合,以滿足使用者的需求,物有所值不是最低投標價”,這一定義被很多國家效仿。

        “物有所值”之所以在英國被較早提出,與始于上世紀80年代“新公共管理運動”有著直接的關系。英國是“新公共管理運動”的發源地,強調“重塑政府”“再造政府”,推進公共服務市場化改革,“物有所值”作為評價市場主體及其提供的公共服務質量的標準被提上日程。可以說,政府采購中的“物有所值”是新公共管理運動的必然產物,是與政府職能轉變、建設服務性政府、建設效能政府分不開的。

        (三)公共采購日漸追求“最佳物有所值”

        2000年以來的歐美國家的公共采購中開始強調“物有所值”,尤其強調不能簡單地以“投標報價”作為政府采購的唯一取舍標準。2008年金融危機后,各國和地區政府尤其注重政府采購政策功能的發揮,瞄準實現采購的“最佳物有所值”(Best Value for Money)。例如,通過增加國貨采購力度,擴大國內需求,撬動社會總需求;發揮政府采購對創新的引導,促進國家創新能力的提升;適時調整綠色采購策略,促進經濟結構調整,實現社會可持續發展,等等。意大利兩位學者阿爾巴諾和斯巴羅(Albano,G.L.,Sparro,M.,2010)提出,政府采購是否“物有所值”不能僅僅考慮經濟成本,而應從全社會的角度來判斷(Social Value for Money)。從2011年-2016年新一輪四大國際政府采購規則(即聯合國《公共采購示范法》、WTO《政府采購協議》、歐盟公共采購指令體系以及世界銀行采購規則)修訂看,都毫無例外地將“物有所值”寫入其中。

        二、政府采購“物有所值”制度目標的概念界定與特征

        (一)有關“物有所值”目標的概念界定

        圍繞“物有所值”,理論界的概念性觀點主要有:一是認為“物有所值”是采購對象全壽命周期成本、效益、風險和質量(與目標的吻合度)的最優組合(HM Treasury,2003;Ismail等,2012);二是認為 “物有所值”的核心是管理學上的“3E”,即經濟性(Economy)、效率性(Efficiency)和有效性(Effectiveness)(Glendinning,1998;Grimsey & Lewis,2005);三是強調“物有所值”不一定是最低經濟成本,而是政府考慮所有成本后能獲得的最大收益,政府通過矯正市場失靈更有效地行使職能以實現物有所值(HM Treasury,2003;Coldrey,2006)。

        此外,實務界對政府采購“物有所值”概念也從不同角度作了界定。如英國財政部、香港PPP指南都將“物有所值”界定為全壽命周期內成本和質量的最優組合。澳大利亞—新西蘭政府采購協定文本中指出,“物有所值”是“滿足采購實體需要的資金的最佳可獲得結果”。新加坡政府采購中也規定,“物有所值”意指全壽命周期內收益和成本的最優平衡,表現為“3E原則”。英國官方航空指南(OAG,Official Airline Guide)中指出,物有所值是“所有者(采購方)總成本的最佳的可能結果”,可見,這一界定更側重于對總成本的考察。新西蘭陸地運輸采購中規定,物有所值是以有效率和經濟性的方式采購產品或者服務,有效率性和經濟性均包含但不限于財務上的特征。

        (二)“物有所值”概念的共性特征

        1.“物有所值”是個多維目標體系。這種多維目標包括采購對象的成本、產品或服務質量、可能的風險、各種收益、對社會創新的撬動、對環境保護的貢獻等。“價格低”不是“物有所值”目標考慮的唯一因素。因此,“物有所值”不一定是投標商報價中的最低報價。

        2.“物有所值”關注全壽命周期成本(Whole life costs,Life-cycle cost)。“物有所值”目標要考慮所采購的貨物、工程和服務的全壽命周期內所發生的成本,包括初始成本、后續投入成本、處置成本等。

        3.“物有所值”目標通常細化為管理學上的“3E原則”,即“經濟性”“效率性”和“有效性”。

        4.判斷是否物有所值要以“社會成本效益分析法”為準。成本效益分析是“物有所值”分析通常采用的方法。其中“效益”的計算,既要考慮項目全壽命周期內的貨幣因素和經濟效益,也要考慮非貨幣因素和社會效益。相應的,“成本”的計算既要考慮能用貨幣衡量的經濟成本,也要考慮很難直接用貨幣量化的社會成本。

        5.“物有所值”是指導政府采購活動的“基準”。“物有所值”既是目標又是標準,即,政府采購的執行要以“物有所值”為最終目標,同時評價政府采購行為和采購結果成功與否也要以“物有所值”為參考標準。

        6.“物有所值”是基于納稅人角度而言的。政府采購所使用的資金是財政性資金,主要表現為納稅人繳納的稅款,雖然不同的政府采購利益相關者對“物有所值”含義的理解不同,但應站在納稅人的立場上判斷是否“物有所值”。

        三、實現政府采購“物有所值”制度目標的策略與途徑

        (一)制定最佳采購計劃

        “最佳采購計劃”的制定,要求政府部門針對所要提供的服務,分清自己的核心功能和非核心功能。凡是涉及政府部門核心功能的服務項目,應由政府自身來提供;而對于政府部門的非核心功能的實現,應考慮向社會購買服務,以充分發揮市場的作用,實現資源的最優配置。對于需要向社會購買的服務,也要在不同的采購方式之間進行最優選擇,如對某些設備或者設施的采購,可選的方案可能包括翻新現有設施、租賃或者購買新的設施等。

        (二)拓展采購集成服務

        所謂的“采購集成服務”主要是指集合政府采購規模,這一方面能夠幫助采購方從大規模采購中獲得折扣并獲得最佳的價格,另一方面,大規模采購能夠幫助政府實現宏觀調控目標。采購集成服務至少涵蓋兩方面:一是建立專門化的集中采購機構,提供專業化的政府采購服務;二是各政府部門或采購單位之間充分溝通,實行縱向或橫向聯合采購。英國財政部2011年8月修訂發布的《中央政府鑒定與評價》指南中提及,可以“與其他部門共用設施”以實現“物有所值”。我國從政府采購制度實施伊始就建立了專業的政府采購機構,并且2012年開始實施批量集中采購,這都是通過采購集成服務,以更好實現“物有所值”的方式。

        (三)實施全壽命周期采購管理

        采購時,要以采購對象的全壽命周期為考察周期,來計算采購“成本”和“效益”。成本的計算,不僅包括采購初期的投入成本,還應包括后續的成本投入以及廢舊產品或者設施的處置成本。效益的計算也應考察全壽命周期內的全部經濟效益和社會效益,特別是一些無法直接用貨幣衡量的成本或者效益,應通過機會成本或者影子價格等方法進行貨幣量化,并充分考慮全壽命周期內的風險和不確定性,折現率的選擇,等等。從這個角度講,評價采購是否“物有所值”是一份技術含量較高的工作。

        (四)公布明確、科學的采購需求標準

        公布明確、科學的采購需求標準,是“物有所值”制度目標實現的關鍵。一方面,其能夠確保使用者的需求得到滿足且不超標,使政府職能得到正常行使又不浪費財政資金;另一方面,明確的需求標準又能激發供應商的創新動力,使其提供更具經濟性和創新性的解決方案。美國等發達國家通常通過法律形式公布采購需求標準。例如公車采購,美國在《綜合撥款法》(Consolidated Appropriations Act,2010)和《聯邦財產管理條例》(Federal Property Management Regulations,2011)分別從價格上限和車型標準兩個層面作了需求標準規定。此外,美國聯邦總務管理局(GSA)于2014年發布了《公共建筑服務設施標準》(Facilities Standards for the Public Buildings Service,2014),對建筑物的墻體壽命、屋頂壽命、木制地板硬度及材料等進行了明確規定。

        (五)設計透明、競爭的采購程序

        “競爭性”是實現“物有所值”的動力機制,競爭性主要通過招標采購程序得以實現。由于政府采購制度目標的多維性,針對具體采購項目,采購方(或者評標專家)需要在不同的“物有所值”要素之間做出權衡甚至取舍。這一切過程必須借助于公開透明的程序,才能使公眾理解采購方的決策行為,幫助納稅人了解和理解政府采購“物有所值”目標的實現。

        (六)加強對政府采購的監督

        在政府采購過程中,為確保實現“物有所值”,必須充分發揮各方監督主體尤其是政府采購專業監督機構的作用。要強化合同授予前、合同授予及合同履行的全過程監督;要強化對采購人、采購機構及供應商等不同采購當事人的全方位監督,確保采購人的“物有所值”和納稅人“物有所值”目標相吻合,確保納稅人的權利。

        (七)引入對采購結果的第三方評估

        采購中,通常由采購主體根據具體采購項目設定“物有所值”標準,但采購人眼中的“物有所值”和納稅人眼中的“物有所值”目標有可能不一致。獨立、專業化的第三方評估,能夠對政府采購做出“獨立、客觀、公正”的評判,以幫助政府采購監督管理部門和社會公眾識別采購項目是否“物有所值”。以英國為例,每年國家審計署(National Audit Office,NAO)會專門出具約60份公共服務物有所值分析報告。國家審計署進行“物有所值”審計的目的,是向議會提供獨立、嚴格的分析,審查公共資金是否按照事先確定的政策目標進行支出,針對存在的問題提出進一步改善公共服務供給的建議,以幫助議會和政府獲得持續改善的公共服務提供。

        (八)在政府購買公共服務領域廣泛應用PPP模式

        近年來,以PPP模式建設基礎設施(工程服務)在全球范圍內盛行,這與政府采購“物有所值”制度目標的提出有著直接的關系。PPP模式能夠顯著改善政府公共服務供給水平,使采購更加“物有所值”。Peter,Colin&Ming(2010)對澳大利亞21個PPP項目和33個傳統采購項目進行了研究,結果顯示,PPP模式更節約成本和時間,而且項目建設規模越大、項目內容越復雜,這種優勢越明顯。

        在當前我國推進政府職能轉變、推廣政府購買服務之時,將“物有所值” 確立為政府采購的制度目標是十分必要的。但不可否認的是,我們需要為“物有所值”的實施做好一系列準備工作,如透明采購制度的實施、“物有所值”導向的審計評估機制的建立等。甚至由于“物有所值”重視產品或者服務的全壽命周期成本,要求預算的編制也不應只考慮一年的投入,中期預算框架下的滾動預算編制也應適時跟進。

        (本文摘錄于國管局、國采中心《學習貫徹黨的十九大精神 推進政府采購創新發展論文集》;作者系中央財經大學財政稅務學院教授,博士生導師)

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