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      我国公共资源交易电子化建设的未来走向

      2019年03月22日 10:52 来源:中国政府采购报打印

        ■ 王丛虎 门理想

        2015年7月31日的国务院常务会议上,国务院总理李克强为整合建立统一的公共资源交易平台画出“路线图”:“我们要把各项公共资源逐步都纳入到统一的平台上,实现‘平台之外无交易’。这既可以降低交易成本,也能消除寻租行为,推动行政权力‘阳光化’,用制度遏制腐败。” 会议决定整合分散设立的工程建设项目招投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等公共资源交?#36164;?#22330;,以管理创新促进资源配置高效透明。同时,李克强总理强调,“我们整合建立公共资源交易平台,主要靠电子信息整合”。公开透明是预防公共资源交易领域腐败滋生的一剂?#23478;?#32780;电子化建设又是实现公开透明的最佳手段之一,于是,各地公共资源交易管理的改革实践中纷纷将电子化建设作为一项重要目标。电子化很大程度上促进了公共资源交易的公开透明,提高了公共资源市场化配置的质量和效率,但仍遗留一些难以单?#38752;?#25216;术解决的问题,本文将就这些问题展开讨论,并试图指出我国公共资源交易电子化建设的未来走向。
        我国公共资源交易电子化建设存在的不足
        (一)平台整合有限,缺乏顶层设计
        随着各地公共资源交易中心的相继成立,统一的公共资源平台也纷纷建立起来,但仍?#34892;?#22810;地方的工程建设项目招投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易等交易项目没有纳入到交易平台中来。大体有两方面原因导致部分地区交易平台整合效果有限:一是部门利益割据,难以协调;二是缺乏统一标准,系统难以对?#21360;?#20294;根本原因是顶层设计的缺乏。公共资源交易平台整合需要高层协调,监督和管理需要专职部门负责,平台交易活动的开展也有赖于专业团队的运维,这就催生了公共资源交易改革的“一委一局(办)一中心”模式。该模式虽然不是公共资源交易改革的唯一答案和最?#25307;?#24577;,但?#34892;?#23454;现了公共资源交易的协调、监管和执行等?#26041;?#30340;统一,为顶层设计提供了借鉴。不少地方学习采纳了这一模式,但采纳程度不一,有的完整借鉴,有的则只成立了公共资源交易中心或公共资源交易管理局,高层协调议事机构的缺乏使得这些地方的公共资源交易管理局或交易中心在?#24179;?#24179;台整合?#26412;?#27493;维艰,往往需要“在工作中促进感情,以感情推动工作”,整合效果取决于与各行政主管部门的关系,顶层设计不足的弊端充分暴露出来。此外,作为监督管理机构,各地的公共资源交易管理局在性质上大都属于事业单位,?#38480;?#30340;定位使其在开展监督管理工作时缺乏必要的行政权力,这个问题同样凸显了顶层设计的不足。
        (二)系统标准不一,跨区难?#38498;?#20316;
        公共资源交易电子化建设的初衷之一是利用信息技术突破交易的时空限制,更好地实现公共资源的市场化配置。从目前的建设情况看,大部分地级市辖区内的公共资源交?#36164;?#22330;实现了统一,但由于系统建设标准不一,省域及省际?#27573;?#20869;的大市场仍没?#34892;?#25104;,属地依然是公共资源交?#36164;?#22330;的基本单元。开展跨行政区域的合作、构建互联互通的公共资源交易平台可?#34892;?#38477;低交易成本,最大限度地发挥市场在公共资源配置中的决定性作用;形成全国统一的信用体系,进一步促进公共资源交易领域的公开透明;方便大数据分析的开展,为预测和把握我国经济?#38382;?#25552;供有力的信息支撑。信息技术的发展使得这一构想具备了必要的实现手段,但技术并不能解决所有问题,标准不一使得现有的公共资源交易平台在深度对接(即除了门户网站的简单链接外,实现后台数据等要件的深度对接)时存在困难,有时甚至要?#39057;?#37325;建。
        (三)数据利用不足,电子监管缺位
        笔者调查得知,各地的公共资源交易平台在日常运行中沉淀了大量交?#36164;?#25454;,但这些数据往往只用来绘制几张简单的表格?#20197;?#38376;户网站,并没有真正发挥出信息化监管的优势。多数地区的公共资源交易管理局和公共资源交易中心并没有主动监管的意识,尽管不具备法律意义上的行政监督权,但二者依然能够利用大数据发挥交易平台的监督功能。海量数据不仅可以充当交易现场的电子见证,加以科学分析更能实现交易风险的预警,如果将预警进一步推送至各行业监管部门,就能形成交易风险从源头发现到最终解决的闭环。遗憾的是,多数地方并没有将这些数据充分利用起来。
        引发上述不足的三个基本问题
        上述不足产生的深层次原因在于,各地政府在进行公共资源交易体制改革时并没?#20449;?#28165;楚三个问题:其一,是制度先行还是技术倒逼?不少地方公共资源交易体制顶层设计的缺失,正是源于对这一问题的困惑。其二,是独善其身还是共建共享?对这个问题的不同看法直接导致各地在?#24179;?#20844;共资源交易标准化建设时持不同态度。其三,是传统领导还是数字领导?数字时代领导情境和机制的改变给公共部门领导者带来一定挑战,领导者能否勇于直面这一挑战,关乎其运用大数据等数字化技术治理的成败。
        (一)是制度先行还是技术倒逼
        关于制度先行?#22270;?#26415;倒逼的问题,答案无非有三种:其一,制度上的顶层设计在先,技术是实现手段。芳汀曾在其著作《构建虚拟政府:信息技术与制度创新》中强调,真正的挑战不在于构建电子政府的技术能力,而在于克服政府内部根深蒂固的组织性?#21046;?#21644;政治性?#21046;紜?#20854;二,制度变革阻力巨大,应利用技术倒逼制度变革。我国已进行了三轮大部制改革,最新一轮党和国?#19968;?#26500;改革正在向省级及省级以下行政单位?#30001;歟?#22823;部制改革一定程度上?#32435;?#20102;行政体制条块?#25351;?#30340;现状,但同时应看到,大部制改革是有周期、底限?#32479;?#26412;的,这一改革不可能无止境地进行下去最终突破官僚制的底限,并且每轮大部制改革?#24179;?#25152;需的各方面成本都是巨大的。这种情况下,不少学者认为应充分发挥信息技术的引领性作用,以流程再造倒逼制度变革。其三,制度与技术相辅相成,同步发展。这似乎是这一问题的“标准答案”,但实现难度远非前两种观点可?#21462;?#23545;这个问题的不同看法也使得各地在进行平台整合时收获不同成效:重制度变革的,往往能在顶层设计上取得突破,但对技术手段的忽视可能使其发展进度滞后于服务对象的需求;重技术利用的,往往能在用户端获得更高评价,但体制机?#24179;?#21270;将?#29616;?#25507;肘其未来发展,使得改革空有其表;两者兼顾的,往往不存在明显短板,但有限的资源和精力通常也难以支撑其在两端都取得突出成就。
        (二)是独善其身还是共建共享
        公共资源交易平台的建设并非一日之功,各地在建设过程中也逐渐发展出自己的一套标准,这与当地公共资源交易管理部门的建设理念及平台建设承包商的技术特点有关,一定程度上也体现了服务对象的利益诉求。从短期看,各地按照自己的标准建设公共资源交易平台无可厚非,因为这样能够较快地实现平台的运营,最大限度发挥已有人力、物力及财力资源的作用;但从长期看,这?#20013;?#20026;在?#25345;?#24847;义上无异于“画地为牢”,使得我国公共资源交易的整体市场被属地切割开来,阻碍了社会征信体系?#28909;?#22269;统一体系的建设,不利于交易成本的进一步降低,既损害了地方利益,也限制了市场在全国公共资源配置中决定性作用的发?#21360;?#22810;数地方政府都能看到共建共享是公共资源交易平台未来的发展走向,但在资源和精力有限的情况下作出这样的选择并不容易。
        (三)是传统领导还是数字领导
        数字时代的到来使得领导的情境和机制发生较大改变,这给公私部门的领导者都带来了一定挑战。公共部门向来因僵化的体制机制广为诟病,然而近年来的电子政务建设使得这一现象大为改观,各地创新与学习的热情被充分调动起来,一些地方的在线政务服务平台甚至可以在效率和体验上与企业媲美。然而,值得注意的是,各地电子政务的情况并不相同,目前该领域已知的先进经验多来?#36828;?#37096;地区的大中城市,究其原因,除财力、技术等?#20984;?#26465;件外,地区领导者的数字领导力也相当关键。数字领导力可被定义为“数字化时代,领导者借助数字技术手?#26410;?#20351;个体、团体及组织在态度、情感、思维、行为及绩效方面发生变化的能力及其过程”。这一概念在国外广受关注,在国内却鲜有学者和实践家提及,在?#21058;?#25968;字经?#27809;?#25968;字政府等概念时,人们似乎本能地将技术与人力对立起来?#21019;?#23588;其是在近年来的数字政府建设中,人们普遍认为更多的技术、更少的人力意味着高效和透明,但系统割据、重复建设等乱象说明在顶层设计?#26041;?#20154;力尤其是领导者的作用是不可取代的。领导者如何应用数字化技术突破信息孤岛、整合交易平台及完善电子监管应该是一个?#36824;?#27867;讨论的重要问题。如果进一步聚焦到上文提及的大数据监管问题,大数据的收集、处理、分析和解释,应当是未来公共资源交易管理部门职员的必备技能,如下工作的开展应当成为常态:管理和处理大量非结构化、半结构化和结构化的数据;分析这些数据并为公共运营提供有意义的洞见;解释这些数据,借以支持循证决策。对于领导者而言,如何领导?#29575;?#24320;展这些工作更是一个挑战,尽管他?#24378;?#20197;调动各种技术和人力资源,甚至通过外包去满足大数据监管的能力需求,但最终如何应用大数据分析的结果更好地实现组织目标,依然是领导者绕不过的问题。从这个角度讲,提升公共部门领导者的数字领导力是迫切的现实需要。
        我国公共资源交易电子化建设的未来走向
        (一)做好制度设计,兼顾技术应用
        如上文所述,在资源、精力有限的情况下,要兼顾制度设计与技术发?#20849;?#19981;是一件容易的事,但这并不意味着我们就要放弃努力。无论技术如何发展,制度的重要性都不应忽略,并?#20197;?#22810;数情况下制度设计应走在前面。技术本身不具备价值,人类在生产、生活中的应用使其具有了价值。但同时不能忽略的是,技术发展能够使许多超越常规的制度设?#39057;?#20197;实现,促进制度变革,如电子化的招、投、评标技术使得更多旨在促进公开、透明的制度设?#39057;?#20197;实现。在公共资源交易体制改革领域,各地应结合自身情况,处理好制度变革与技术应用的关系,做好顶层设计,厘清权责边界,建立公共资源交易管理委员会等协调议事机构,利用信息化、数字化技术进一步实现交易平台的对接与整合。
        (二)统一标准体系,实现共建共享
        电子政务领域的实践家经常用“盆景”和“风景”的关?#24403;?#21947;独善其身与共建共享。这一比喻同样可以应用到公共资源交易的电子化建设中,在不同标准下建设的公共资源交易平台只能成为姿态各异的“盆景”,难以形成和谐统一的“风景”。解决这个问题的关键在于?#24179;?#26631;准化建设,即公共资源交易的全过程都有统一、科学的技术标准和服务标准。目前,?#34892;?#22320;方已实施了一些领域的标准化,如?#19981;?#30465;2012年在全国率先颁布《公共资源交?#36164;?#22330;服务标准体系》(DB34/T 1744—2012),对公共资源交易服务管理的18步流程进行了全面系统的规制,指导和规范了全省公共资源交易服务和管理工作;四川省公共资源交易平台标准化建设则是获得了多项国内标准化?#29616;ぃ?#31561;等。今后,标准化应成为各地公共资源交易的发展方向。
        (三)变革传统领导,?#24179;?#25968;字领导
        数字时代的到来使得领导的情境和机制发生改变,尽管这一判断仍有待更多的实证研究加以验证,但我们有理?#19978;?#20449;,数字领导力会对组织绩效产生一定的影响。以电子政务建设为例,具有较强数字领导力的领导者更有可能做好系统的顶层设计,在系统转换和平台对接时,数?#20013;土?#23548;者更有魄力去突破部门的藩篱。我们如果把目光聚焦在公共资源交易领域,同样会发现,具有较高数字领导力的领导者更有可能推动平台的对接与整合,促进公共资源的全流程电子化交易,充分发挥大数据监管的作用。此外,领导者的数字领导力不仅体现在他个人为整个组织选择、采纳数字技术方面,更体现在他领导?#29575;?#24212;用数字技术更好地实现组织目标的过程中。学者马亮认为地方政府在推行大数据治理时面临着“人才荒”,数?#20013;土?#23548;者在为部门引进和培养更多“技术官僚”方面能够发挥积极作用,因为他们既重视技术又了解技术,他们?#28304;?#25968;据治理的?#34892;?#21033;用,能够形成良好的垂范作用,激励?#29575;?#31215;极学习和应用数字技术。在进一步推动公共资源交易的电子化建设过程中,相关部门的领导者必须积极了解、学习和应用数字技术,努力由传统领导者向数字领导者转?#27712;?span style="white-space:pre">
        (作者单位:中国人民大学国家发展与战略研究院、中国人民大学公共资源交易研究中心。本文为中国人民大学公共资源交易研究中心承担的课题“京东政府采购以订单为维度的全流程可跟踪的意义和必要性”的阶段性成果之一)

       

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