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      劉祝余:勇于實踐 敢于擔當 推動政府采購工作再上新臺階

      2015年12月03日 17:03 來源:中國政府采購網打印

      財政部國庫司司長 劉祝余   

        一、過去兩年政府采購工作簡要回顧

        2013年全國政府采購工作會議以來,各級財政部門認真貫徹落實黨的十八屆三中、四中全會精神和國務院有關政府采購工作部署,著力構建有利于結果導向的政府采購制度體系,推進放管結合的政府采購監管模式,不斷提升政府采購透明度,各項工作取得了積極成效。

        (一)政府采購法制建設取得重大進展。

        在國務院法制辦的支持下,經各方努力,政府采購法實施條例今年初正式頒布實施,彌補了政府采購行政法規的空白,進一步完善了我國政府采購制度管理體系,具有里程碑式的意義。為了切實貫徹落實條例,財政部堅持制度先行,不斷加強制度建設,先后研究出臺了政府采購非招標采購方式管理辦法、政府和社會資本合作項目(PPP)政府采購管理辦法、競爭性磋商采購方式管理暫行辦法等15個制度辦法,并完成了部分部門規章修訂及配套制度起草擬定工作。

        政府采購法規制度取得的重大進展,不僅表現在出臺了一系列制度辦法,更重要的是政府采購制度設計理念發生了重要轉變。突出表現是改變了過去圍繞規范采購程序進行制度設計的傳統思維,轉為圍繞有利于結果導向進行制度重構。政府采購法實施條例起草中堅持的強化采購需求和結果管理、發揮政策功能、提高透明度等原則,立足點和落腳點均是以有利于采購結果為導向的。政府采購非招標采購方式管理辦法和競爭性磋商采購方式管理暫行辦法,都遵循了“先明確采購需求,后競爭報價”的公平交易規則,實行了允許評審小組與供應商進行多輪談判或者磋商、拓寬供應商和評審專家的來源渠道等多項改革舉措,同樣體現了結果導向的要求。

        (二)政府采購政策功能體系不斷豐富。

        一是完善政府強制采購和優先采購制度。落實《國務院關于加快發展節能環保產業的意見》要求,不斷擴大政府采購節能環保產品范圍,提高節能環保產品采購比例。

        二是扎實推進支持中小企業發展政策。各地區、各部門認真落實財政部支持中小企業發展政策,通過在預算中預留采購份額,在評審中給予價格扣除、評審優惠、引入信用擔保等措施,努力調動中小企業參與政府采購活動的積極性。2014年,政府采購合同授予中小微企業的總采購額為1.3萬億元,占采購總規模的76.2 %。其中,授予小微企業的采購額為0.6萬億元,占授予中小微企業總采購額的45.7 %。

        三是制定出臺支持監獄企業的政策措施。與司法部聯合印發了政府采購支持監獄企業發展的政策文件,提出了監獄企業在政府采購活動中享受促進中小企業發展的扶持政策,以及制服、印刷項目向監獄企業預留份額的具體要求。

        四是著力提升信息安全保障能力。支持建立信息產品安全審查機制,研究探索通過采購文件、采購合同等手段,確保黨政部門、國家級重要信息系統,以及重點行業信息系統必須經過信息安全審查。

        (三)政府采購爭議處理和監督檢查力度持續加大。

        一是政府采購投訴處理工作日趨規范。近年來,政府采購投訴舉報案件呈現復雜多樣、集中增長的態勢。2014年,各級財政部門共收到供應商投訴1525起,比2013年增加446起,其中,受理1337起。各級財政部門依法處理投訴舉報案件,有效維護了供應商的合法權益,提高了政府采購執法的公信力。

        二是建立了常態化的監督檢查工作機制。政府采購社會中介代理機構資格認定行政許可取消后,財政部專門制發文件,將審批制改為網上登記,不設任何條件和門檻,并按照國務院“加強事中事后監管”的要求,建立了對社會中介代理機構常態化的檢查機制。2014年,財政部組織開展了對7省市42家社會中介代理機構執業情況的監督檢查,依法對其中37家作出了行政處理、24家作出了行政處罰。今年,中央、省、市、縣四級財政部門聯動,對1337家社會中介代理機構進行檢查,依法對其中1083家作出了行政處理、188家作出了行政處罰。

        三是強化政府采購信用管理。建立了政府采購嚴重違法失信行為信息記錄名單,集中曝光了60家采購代理機構和362家供應商的失信記錄;簽署了21部委《關于對重大稅收違法案件當事人實施聯合懲戒措施的合作備忘錄》,對稅收違法失信行為實施多部門聯合懲戒。

        (四)政府采購各類改革創新工作穩步推進。

        一是大力推進政府購買服務政府采購工作。各地區、各部門大力推進政府購買服務工作,帶動了服務類采購規模的快速增長。2014年,服務類采購規模占全國政府采購規模的比重首次突破10%,較2013年增長26.1%,高于全國采購規模增幅20個百分點。

        二是穩步推進PPP項目政府采購工作。借鑒國際經驗并結合我國實際,財政部制定了PPP項目政府采購管理辦法和競爭性磋商采購方式管理暫行辦法,規范了PPP項目合作社會資本的選擇工作。

        三是規范公共資源交易平臺建設。按照國務院分工要求,財政部全程參與了整合建立統一的公共資源交易平臺方案的頂層設計,多次與有關部門就平臺的改革方向、職責定位、管理體制和運行機制等進行反復研究。2014年,針對采購代理機構專項檢查中發現的問題,財政部印發通知,對各地公共資源交易中心有關政府采購違法違規問題提出了整改要求。2015年,國務院《整合建立統一的公共資源交易平臺工作方案》下發后,財政部及時印發貫徹落實方案的通知,對公共資源交易平臺建設中有關政府采購資源整合、完善交易規則、完善體制機制等方面問題作了進一步的明確。

        四是全面推開批量集中采購工作。各地區、各部門認真貫徹落實《黨政機關厲行節約反對浪費條例》,積極推行批量集中采購工作。2014年,全國批量集中采購規模超過2000億元,占集中采購規模的17.1%。在中央單位進一步推進臺式計算機等6個品目的批量集中采購工作,節資成效明顯,臺式計算機、便攜式計算機低于市場價15-25%,打印機低于市場價20-40%,復印紙低于市場價20-30%。

        (五)政府采購市場開放談判取得突破性進展。

        一是我國加入GPA出價邁上新臺階。我國于2014年向WTO提交了第6份出價。這份出價改進面之寬、力度之大前所未有:填補了國有企業出價空白,增加了地方實體,列入了全部工程項目,門檻價等很多出價領域已與參加方基本一致。我國出價經過這次改進,已經發生了質的變化,形成了一份完整的出價清單,出價范圍與參加方差距已明顯縮小。WTO秘書處與各參加方對我國第6份出價都給予了高度肯定,認為這份出價對第5份出價作了全面、實質性改進,離終點越來越近,是中國在加入GPA道路上的一個重要里程碑。當然,歐美等參加方也指出,有些領域仍存在差距,希望我國進一步改進出價。

        二是雙邊政府采購議題談判取得顯著進展。我們按自貿區框架下政府采購議題既定立場,順利結束了中韓(中國-韓國)和中澳(中國-澳大利亞)自貿區政府采購議題談判。在《內地與香港、澳門<關于建立更緊密經貿關系的安排>服務貿易協議》談判中,首次按國際慣例確立了政府采購的定義,為我國政府采購制度改革和相關談判確立了依據。目前,我們正在中美、中歐投資協定談判中就政府采購定義和整體例外等問題積極開展磋商。

        政府采購工作上述成績的取得,是各級財政部門、集中采購機構和有關部門團結奮斗、共同努力的結果,也是社會各界大力支持的結果。在肯定成績的同時,我們也要清醒地看到,政府采購工作還存在不少問題,主要表現在制度體系不健全、監管不到位、政策功能發揮不充分、信息化建設滯后、市場競爭秩序不規范、社會評價度不高等等,這些都需要我們在下一步工作中努力解決。

        二、做好下一步政府采購工作需要把握的幾個問題

        當前,我國經濟社會進入新的發展階段,在財稅體制改革及相關改革加快推進的形勢下,政府采購工作任務愈加艱巨。借此機會,我就大家關心的幾個問題,談幾點意見。

        (一)關于加強和改進政府采購監管問題。

        財政部門是政府采購監管部門,如何履行好法定職責,是我們必須考慮的重要問題。從十幾年的監管實踐看,僅僅圍繞采購程序開展監管工作是不夠的,難以滿足新的形勢任務要求。特別是我國宏觀經濟政策更加重視供給側結構性改革,加強和改進政府采購監管也要遵循這一原則。下一步,各級財政部門要轉變監管理念,既要注重程序監管,更要注重制度建設,既要注重事前監管,更要注重事后監管。總的要求是做到圍繞簡政放權定規則,圍繞結果導向抓監管。具體地講要從六個方面下功夫:

        一是抓簡政放權。把該放的權放到位,除采購方式審批、進口產品審核、爭議處理、監督檢查等法定職責以外,社會中介代理機構資格認定、采購計劃審批等依法取消的權力必須放到位;評審專家選取、代理機構選擇等能夠由主管預算單位和采購人行使的管理權限,按規定下放給主管預算單位和采購人,充分發揮各方當事人的積極性。

        二是抓服務意識。制度設計要以優化服務為前提,方便各方當事人高效、便捷地參與政府采購活動。一項制度的成功與否,不但要有利于監管部門實施監管,也要有利于服務對象執行。只有政府采購當事人自愿參與的政府采購管理,才是真正有效的政府采購管理,只有政府采購當事人自愿遵守的政府采購程序,才是真正有效的政府采購程序。各級財政部門要在制度設計時牢固樹立服務意識,把方便采購當事人作為制度設計的重要原則,只有這樣,才能保證制度的生命力。

        三是抓制度和采購標準建設。經過十多年的努力,我國政府采購的基本制度體系已經形成,但在制度建設方面有缺失,采購標準建設也相對滯后,影響了各項采購工作的效果。在制度建設方面,有關采購人、供應商、采購代理機構、電子化采購、監督檢查等管理辦法尚未制定,難以滿足依法治國和依法行政的需要。在采購標準建設方面,無論是采購需求標準,還是采購文件標準,目前還都是空白,致使同一產品的采購,中央和地方、地方和地方之間的采購結果差異較大,在一定程度上影響了政府采購的社會評價。各級財政部門要將制度建設和采購標準建設作為下一步工作的重點,推動政府采購制度建設上水平、見成效。

        四是抓采購人的五個主體責任。政府采購法實施條例、黨政機關厲行節約反對浪費條例、政府信息公開條例明確了采購人在采購需求制定、履約情況驗收、內控機制建設、政策功能落實、采購信息公開五個方面的主體責任,各級財政部門要不斷創新監管手段和監管方式,加大對采購人的監督問責力度,確保采購人科學采購、廉潔采購、透明采購。

        五是抓采購結果評價。從采購結果評價入手,倒追所有采購流程,可以看出采購人是否落實了五個主體責任,可以反映采購代理機構的專業化水平,還可以評價評審專家的履職情況,以及供應商的誠信程度等。各級財政部門要將采購結果評價作為監督重點,作為政府采購監管的“牛鼻子”,通過評價積累經驗,健全制度。

        六是抓違法行為處罰。監督的目的不是為了處罰,但是發現了問題而不處罰,監督也就失去了意義。加強對違法違規行為的處罰,形成警示作用,有利于提高制度執行力,有利于維護制度權威性。各級財政部門要充分認識處罰工作的重要作用,要通過抓好違法違規行為的處罰,為政府采購營造一個風清氣正、公平競爭的市場環境。

        (二)關于發揮政府采購政策功能問題。

        政府采購是涵蓋經濟、社會各個領域的一項重要、高層次的管理工作,是調控經濟、促進社會發展的重要途徑。十八屆五中全會明確的“十三五”時期需貫徹的五大發展理念,每一項都與政府采購工作密切相關。“十三五”規劃建議提出,健全優先使用創新產品、綠色產品的政府采購政策。下一步需要按照“十三五”規劃建議的要求,探索新常態下支持經濟社會發展的有效方式和實現形式,努力發揮好政府采購支持經濟社會發展的調控作用。重點從以下幾個方面著手:

        一是支持創新。按照深化科技體制改革加快創新驅動發展戰略的總體部署,鼓勵各類創新示范園區先行先試,選擇重點領域開展試點工作,運用首購、訂購、非招標采購方式、政府購買服務等手段支持創新產品的規模化應用。

        二是綠色采購。建立涵蓋環保、節能、節水、循環、低碳、再生等內涵的政府綠色采購標準和制度體系,擴大政府采購綠色產品范圍,優化產品清單管理機制,不斷提高政府綠色采購規模。

        三是扶持中小企業。制定實施政府優先采購殘疾人集中就業單位產品和服務政策;制定政府采購向中小企業預留份額項目指導目錄,進一步落實向中小企業預留30%采購份額的政策;全面推行政府采購信用擔保,為獲得政府采購合同的中小企業提供融資支持。

        四是支持國內產業。盡快制定本國產品認定標準和管理辦法,繼續加強對進口產品的審核把關。完善采購規則,對于采購活動中允許采購進口產品的,不得限制符合條件的本國產品參與競爭。

        (三)關于整合建立統一的公共資源交易平臺問題。

        整合建立統一的公共資源交易平臺,是全面貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神的一項重要舉措。整合建立統一的公共資源交易平臺,對于政府采購既是挑戰,也是機遇。挑戰和機遇均來自于改革形成的倒逼機制,促使我們加快各項工作進程。下一步,我們按照國務院《整合建立統一的公共資源交易平臺工作方案》的要求,積極開展相關工作,既不能越位,也不能缺位。

        一要大力推進政府采購信息資源整合。各省級財政部門要按照“網下無交易,網上全公開”的要求,推動所有政府采購項目在網上完成交易,并實現與公共資源交易平臺的交易信息共享;要整合全省的評審專家資源,建立本地區的政府采購評審專家庫,實現政府采購評審專家和工程評標專家資源及專家信用信息的互聯共享。

        二要大力推進政府采購場所資源整合。具備評審場所的集中采購機構,要做好與國家統一的場所設施標準和服務標準的銜接,達不到國家有關要求的,要對現有場所進行改造。政府采購社會中介代理機構,能實現交易信息與政府采購管理交易系統共享并符合監管要求的,所代理的政府采購項目可以在現有場所交易,也可以進入公共資源交易場所交易。

        三要防范整合過程中的法律風險。各級財政部門要堅持法定職責必須為、法無授權不可為,依法履行政府采購制度政策制定、投訴處理、監督檢查、評審專家管理等監管職責,不斷強化法治意識,防止出現不作為、亂作為被訴的行政法律風險。公共資源交易平臺建設過程中,對按需設立的集中采購機構,應當保留其獨立非營利事業法人地位和法定代理權,保證集中采購機構能夠依法獨立對外開展代理業務,能夠依法獨立承擔相應法律責任。不再獨立設置集中采購機構的地區,可以不再制定集中采購目錄,也可以將集中采購項目委托給上級或其他地區集中采購機構、政府采購社會中介代理機構代理采購。

        四要配合做好前期違法違規問題的清理。針對前期試點中暴露出的突出問題,財政部將按照落實國務院方案任務分工的要求,指導協調各省級人民政府做好清理糾正工作。各省級財政部門要主動作為,配合有關部門做好相關工作,重點是對公共資源交易規則違反政府采購法律法規、公共資源交易平臺違法行使管理、代理職能等問題進行清理糾正。

        (四)關于電子化政府采購建設問題。

        近年來,中央和地方的政府采購信息化工作取得了明顯進展,中央本級的管理交易系統基本建成,正在逐步擴展業務應用,一些地方也按要求開展了政府采購信息系統建設工作,但政府采購信息化建設工作總體上比較滯后。從政府采購工作外部環境和自身發展兩方面的要求看,政府采購監管方式創新、全流程信息公開等各項改革措施的落實,亟待信息化技術支撐,財政整體信息化推進、公共資源交易平臺及社會信用體系建設,也要求加強政府采購信息資源共享。下一步,要重點做好以下工作:

        一是繼續深入推進一體化的管理交易系統建設。中央層面要進一步擴大政府采購管理交易系統試運行的廣度和深度,加快完善系統功能,覆蓋采購預算、采購計劃、采購執行、采購結果等全過程。地方層面要按照《全國政府采購管理交易系統建設總體規劃》有關要求,整合本地區分散的政府采購信息系統,加快推廣統一的政府采購管理交易系統,逐步推動所有政府采購項目進入系統交易。

        二是加快構建政府采購標準體系。標準體系既是建設信息系統的基礎,也是對外信息資源共享的前提。各級財政部門要把標準體系建設作為政府采購基礎性工作來抓,清理完善各類政府采購業務規則,并統一到《政府采購業務基礎數據規范》上來,逐步實現全國政府采購信息資源共享,并按要求與財政管理相關信息系統、公共資源交易平臺等做好銜接。

        三是加大新技術新業態的應用。近年來,大數據、電子商務、移動互聯網等新技術新業態與傳統行業的融合快速深化,創造了巨大價值。部分地方和部門在政府采購電子商務、新媒體和大數據分析等方面開展了一些嘗試,取得了一些經驗和成效。要繼續加大新技術新業態在政府采購相關工作中的應用力度,為政府采購改革深化創造新的動力和活力。

        (五)關于正確對待社會輿論監督問題。

        社會輿論監督不但直接關系到我們的改革發展環境,而且還會潛移默化地影響到改革者的心態。前不久有位同志跟我說,“政府采購負面新聞的殺傷力太大,讓我們辛辛苦苦十幾年,一夜回到解放前。”還有同志告訴我,政府采購是“孤獨站在這舞臺,就是聽不到掌聲響起來。”實際上這里涉及一個如何正確對待社會輿論監督的問題,一方面說明政府采購工作領導關心,社會關注,另一方面說明政府采購制度與社會公眾的期盼還有差距,需要我們冷靜思考,直面矛盾,解決問題。

        一要避免政府采購問題的累積。量變到質變需要一個累積過程,要利用好這個過程加強危機管理,找準矛盾容易累積的部位和環節,對癥下藥,早期化解。要講究化解方法,不能僅就事論事,要多從體制機制上尋找矛盾的成因,多從建章立制上尋求化解矛盾的治本之策。近年來,網絡陸續曝光了一些政府采購領域“高價采購”、“豪華采購”、“黑心采購”案例,這些問題表面上是出在政府采購領域,但追根溯源,這些問題都具有共性,與現階段預算不夠細化、資產配置標準不健全,以及履約驗收、結果評價等專項制度缺失緊密相關。各級財政部門要通過個案尋找規律,有針對性地制定相關辦法,堵塞管理漏洞,減少問題累積,避免小事變成大事,甚至釀成亂子。

        二要防止政府采購問題的轉化。政府采購問題的處理要避免表面化,防止處理不當沉淀到更深層次的社會心理層面。現在反思以往政府采購領域出現的案例,有很多值得總結的地方。雖然這些問題財政部門都做了調查處理,但沒有做好正面回應工作,社會公眾對我們的處理結果并不了解,久而久之,“質次價高”、“暗箱操作”、“效率低下”等沉淀為政府采購的代名詞。因此,要切實轉變我們以往工作中存在的“多做少說”、“只做不說”的慣性思維,注重加強政府采購宣傳培訓工作,從源頭上解決思想認識上的問題,尤其是要對社會輿論關注的熱點問題積極開展宣傳,正面回應社會關切,增進理解,減少誤解,逐步形成良好的輿論氛圍。

        (此文系2015年11月26日財政部國庫司劉祝余司長在全國政府采購工作會議上的講話,有刪節)

              

       

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